ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลปกครองและการกระทำของรัฐบาลศึกษากรณีแถลงการณ์ร่วม ไทย – กัมพูชา และความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย – ญี่ปุ่น (JTEPA)

Abstract

การศึกษาเรื่อง “ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลปกครองและการกระทำของรัฐบาล: ศึกษากรณีแถลงการณ์ร่วม ไทย – กัมพูชา และความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย – ญี่ปุ่น(JTEPA)” ครั้งนี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อทำการศึกษาถึงการกระทำทางปกครอง เขตอำนาจศาลปกครอง และการกระทำของรัฐบาล โดยมุ่งเน้นศึกษาเปรียบเทียบในกรณีแถลงการณ์ร่วม ไทย – กัมพูชา และความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย – ญี่ปุ่น (JTEPA) อันเป็นกรณีที่มีลักษณะข้อเท็จจริงในคดีใกล้เคียงกันแต่ศาลปกครองได้มีคำวินิจฉัยแตกต่างกัน เพราะในกรณีแถลงการณ์ร่วม ไทย – กัมพูชา ศาลปกครองได้มีคำสั่งรับคำฟ้องไว้พิจารณา แต่ในส่วนกรณีความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย – ญี่ปุ่น (JTEPA) ศาลปกครองได้มีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา ทำให้เกิดประเด็นที่เป็นปัญหาต่อวงการนิติศาสตร์และสังคมอย่างกว้างขวาง ในประเด็นที่ว่าศาลปกครองมีอำนาจเหนือคดีทั้งสองอย่างไร โดยหลักนิติรัฐ การกระทำหน้าที่ของฝ่ายปกครองนอกจากจะต้องชอบด้วยกฎหมายแล้ว ยังจะต้องสามารถตรวจสอบได้ รัฐบาลเป็นองค์กรซึ่งทำหน้าที่ในสองสถานะ คือ ฝ่ายปกครองและฝ่ายบริหาร การกระทำหน้าที่ในฐานะของฝ่ายปกครองโดยทั่วไปแล้ว จะต้องอยู่ภายใต้กลไกในการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจโดยศาลปกครอง แต่จากหลักการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองโดยศาลบางครั้งไม่ถูกต้องเสมอไป เพราะมีการกระทำ บางประการที่ไม่สามารถควบคุมตรวจสอบโดยศาลปกครองได้ หรือเป็นเรื่องที่ไม่สมควรให้อยู่ในอำนาจการควบคุมของศาลปกครอง เพราะเป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจขององค์กรอื่นในการควบคุม ซึ่งในการทำหน้าที่ฝ่ายบริหารของรัฐบาล มีการกระทำลักษณะหนึ่งเรียกว่าการกระทำของรัฐบาล ซึ่งไม่อยู่ในอำนาจควบคุมตรวจสอบของศาลปกครอง โดยการกระทำของรัฐบาลมีองค์ประกอบที่สำคัญ คือ เป็นการกระทำขององค์กรรัฐบาล กระทำการโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ และลักษณะของการกระทำเป็นการกระทำที่มีลักษณะเป็นงานนโยบาย ได้แก่ ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร และการกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศจากการศึกษาเปรียบเทียบกรณีแถลงการณ์ร่วม ไทย – กัมพูชา และความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย – ญี่ปุ่น (JTEPA) พบว่า ในคดีแถลงการณ์ร่วมไทย – กัมพูชา ศาลปกครองมิได้นำหลักการในเรื่องการกระทำของรัฐบาลมาใช้ในการพิจารณาคดี แต่กรณีความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย – ญี่ปุ่น (JTEPA) ได้นำหลักการในเรื่องการกกระทำของรัฐบาลมาใช้ในการพิจารณา ทำให้ผลของคำสั่งในคดีทั้งสองของศาลปกครองมีผลออกมาแตกต่างกัน โดยที่ในประเทศไทยยังไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการกระทำของรัฐบาลไว้เป็นการเฉพาะ และยังคงขาดความเข้าใจในหลักทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล ซึ่งถ้าหากเป็นการกระทำของรัฐบาล ศาลปกครองจะไม่มีอำนาจที่จะเข้าไปควบคุมตรวจสอบ เพราะมีกระบวนการควบคุมทางการเมืองตามหลักประชาธิปไตย และความรับผิดชอบต่อสภาและความรับผิดชอบต่อประชาชนอยู่แล้ว อีกทั้งเมื่อพิจารณาจากหลักการแบ่งแยกอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ถ้าศาลปกครองใช้อำนาจควบคุมฝ่ายบริหารแล้ว ก็เท่ากับศาลปกครองทำหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบถ่วงดุลในสภาผู้แทนราษฎร หรือเป็นผู้บริหารราชการแผ่นดินเสียเอง ย่อมไม่ถูกต้องตามหลักกฎหมายมหาชน และโดยเฉพาะอย่างยิ่งการก้าวล่วงเข้าไปตรวจสอบควบคุมถึงการกระทำของรัฐบาลอันเกี่ยวเนื่องกับความสัมพันธ์ทางด้านเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ย่อมเป็นการสุ่มเสี่ยงกับการขัดต่อหลัการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ระหว่างอำนาจบริหารกับอำนาจตุลาการอย่างชัดเจน ผู้เขียนขอเสนอแนวทางแก้ไขปัญหา โดยเห็นสมควรให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 โดยให้ระบุอำนาจของฝ่ายบริหารเกี่ยวกับการกระทำของรัฐบาล ในความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร และการกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เพิ่มเติมเรื่องการพิจารณาแยกการกระทำทางปกครองออกจากการกระทำของรัฐบาล และแยกประเภทของการกระทำของรัฐบาลออกไว้ให้ชัดเจน และควรมีบทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจศาลปกครองในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายบริหารให้ชัดแจ้ง ทั้งนี้ เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาในเรื่องการก้าวล่วงการใช้อำนาจของรัฐบาล เข้าไปแทรกแซงการกระทำของรัฐบาล โดยศาลปกครองเกิดขึ้นอีกในอนาคต