ปัญหาการผ่อนชำระค่าสินไหมทดแทนตามกฎหมาย ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่

Abstract

การดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ตามอำนาจหน้าที่ (Power and Duty) ในบางครั้งเจ้าหน้าที่อาจทำละเมิดต่อเอกชน (The Private) เมื่อมีการนำคดีขึ้นสู่ศาลยุติธรรม (Courts of Justice) ศาลยุติธรรมจะนำหลักกฎหมายในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ลักษณะละเมิด มาตรา 420 ถึงมาตรา 452 มาใช้บังคับกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ โดยกรณีที่เจ้าหน้าที่เป็นฝ่ายที่ต้องรับผิดในผลแห่งการละเมิดแต่เพียงผู้เดียว อาจก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่เจ้าหน้าที่ เนื่องจากกรณีที่เป็นการละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่นั้นเป็นการกระทำเพื่อประโยชน์ของรัฐ แต่กลับให้เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดเป็นการส่วนตัว เพื่อเป็นการคุ้มครองเจ้าหน้าที่และเป็นหลักประกันความเป็นธรรมให้แก่เจ้าหน้าที่ จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (Act of Liability for a Wrongful Act of the Officials B.E. 2539 (1996)) ขึ้นใช้บังคับ โดยมาตรา 8 วรรคหนึ่ง กำหนดในกรณีที่หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เสียหายเพื่อการละเมิดของเจ้าหน้าที่ ให้หน่วยงานของรัฐมีสิทธิเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนดังกล่าวแก่หน่วยงานของรัฐได้ ถ้าเจ้าหน้าที่ได้กระทำการนั้นไปด้วยความจงใจ (Willful Act) หรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง (Grossly Negligent) และมาตรา 13 กำหนดให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีระเบียบเพื่อเจ้าหน้าที่ซึ่งต้องรับผิดสามารถผ่อนชำระเงินที่จะต้องรับผิดได้โดยคำนึงถึงรายได้ ฐานะครอบครัวและความรับผิดชอบ และพฤติการณ์แห่งกรณีประกอบด้วย คณะรัฐมนตรี (Council of Ministers) ได้มีมติ (Resolution) วางระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (Regulations of the Office of Prime Minister on the Performing Rule relating to Liability for a Wrongful Act of the Officials B.E. 2539 (1996)) โดยข้อ 27 วางหลักว่า ถ้าการที่ไม่สามารถชำระหนี้ได้เกิดจากการประพฤติชั่วอย่างร้ายแรงของเจ้าหน้าที่หรือเจ้าหน้าที่กระทำการใด ๆ อันเป็นการประพฤติชั่วอย่างร้ายแรงเพื่อให้หน่วยงานของรัฐไม่ได้รับชำระหนี้ครบถ้วน ให้หน่วยงานของรัฐที่เสียหายส่งเรื่อง ให้พนักงานอัยการดำเนินคดีล้มละลาย และข้อ 28 กำหนดให้การประนีประนอมยอมความไม่ว่าจะเกิดขึ้นในขั้นตอนใด ต้องได้รับความเห็นชอบจากกระทรวงการคลังก่อน เว้นแต่กระทรวงการคลังจะประกาศกำหนดเป็นอย่างอื่น นอกจากนี้ ประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง หลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับการผ่อนชำระหนี้ของเจ้าหน้าที่ ข้อ 2 กำหนดการอนุมัติให้ผ่อนชำระต้องมิใช่กรณีที่เกิดจากการทุจริตของเจ้าหน้าที่ และข้อ 9 วางหลักว่าในกรณีที่หน่วยงานของรัฐแห่งใดไม่สามารถปฏิบัติ ตามหลักเกณฑ์ตามประกาศกระทรวงการคลังนี้ได้ ให้ขอทำความตกลงกับกระทรวงการคลัง ซึ่งหลักเกณฑ์ดังที่ได้กล่าวมานี้มีการกำหนดไว้เกินกว่าที่บัญญัติไว้ในมาตรา 13 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯวิเคราะห์จากผลการศึกษาแล้วเห็นว่า บทบัญญัติในข้อ 27 และข้อ 28 แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าว รวมทั้งข้อ 2 และข้อ 9 แห่งประกาศกระทรวงการคลังดังกล่าวมีการกำหนดหลักเกณฑ์ที่เกินกว่าขอบเขตซึ่งมาตรา 13 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ บัญญัติไว้ กรณีดังกล่าวถือเป็นการออกกฎหมายลำดับรองที่เกินกว่าที่กฎหมายแม่บทบัญญัติไว้ กรณีนี้ จึงเป็นการออกกฎหมายลำดับรองที่ขัดต่อหลักหลักนิติรัฐ (État de droit) และขัดต่อทฤษฎีลำดับศักดิ์ของกฎหมาย (Theory of Hierarchy of Norms)ผลการศึกษาที่ได้จากการพิเคราะห์ปัญหาดังกล่าว พิจารณาแล้วเห็นว่า เพื่อให้ การปฏิบัติเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การผ่อนชำระค่าสินไหมทดแทนความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่มีกรอบและขอบเขตของการพิจารณา รวมทั้งมีแนวทางปฏิบัติที่เป็นไปในแนวทางและมาตรฐานเดียวกัน จึงเห็นควรแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ โดยกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมให้มีหลักเกณฑ์และวิธีการการผ่อนชำระค่าสินไหมทดแทนในกรณี ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ไว้ในพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ดังนี้ 1. ให้เพิ่มเติมมาตรา 13/1 ดังนี้ มาตรา 13/1 การอนุมัติให้ผ่อนชำระตามหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัตินี้ ให้หน่วยงานของรัฐพิจารณาได้ทุกกรณี เว้นแต่กรณีที่เกิดจากการกระทำโดยจงใจหรือเกิดจากการทุจริตของเจ้าหน้าที่ และเป็นกรณีที่ต้องขอผ่อนชำระเต็มจำนวนที่ต้องรับผิด รวมทั้งดอกเบี้ย ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดี (ถ้ามี) ในการให้ผ่อนชำระ ให้เจ้าหน้าที่ผู้ต้องรับผิดทำหนังสือรับสภาพหนี้ สัญญาผ่อนชำระและสัญญาค้ำประกัน หรือในกรณีที่เห็นสมควรจะให้วางหลักประกันด้วยก็ได้ 2. ให้เพิ่มเติมมาตรา 13/2 ดังนี้ มาตรา 13/2 เมื่อเจ้าหน้าที่ผู้ต้องรับผิดเสนอขอผ่อนชำระ ให้หน่วยงานของรัฐปฏิบัติดังต่อไปนี้ (1) ตรวจสอบสถานภาพปัจจุบัน ณ วันเสนอขอผ่อนชำระเกี่ยวกับรายได้ ค่าใช้จ่าย และทรัพย์สินทั้งของเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดและคู่สมรส โดยมีหลักฐานเป็นลายลักษณ์อักษรจากเจ้าหน้าที่ ผู้ต้องรับผิดหรือหน่วยงานเจ้าของข้อมูล แล้วแต่กรณี เพื่อประกอบการพิจารณา (2) ให้หน่วยงานของรัฐพิจารณาการผ่อนผันและกำหนดจำนวนเงินที่ต้องผ่อนชำระเป็นรายเดือนตามความเหมาะสม โดยคำนึงถึงรายได้ ค่าใช้จ่ายในการดำรงชีพตามสมควรแก่ฐานะ ตำแหน่งและความรับผิดของเจ้าหน้าที่ผู้ต้องรับผิด รวมถึงความรับผิดชอบที่เจ้าหน้าที่ผู้ต้องรับผิดผู้นั้นมีอยู่ตามกฎหมายหรือศีลธรรมอันดีและพฤติการณ์แห่งกรณี ดอกเบี้ยระหว่างการผ่อนชำระให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และการคำนวณดอกเบี้ยให้นับแต่วันครบกำหนดที่หน่วยงานของรัฐเรียกให้ชดใช้จนกว่าจะชำระเสร็จ โดยให้ถือจำนวนเงินที่ผ่อนชำระในแต่ละเดือนเป็นการชำระดอกเบี้ยรายเดือนที่เกิดขึ้นก่อน ส่วนที่เหลือให้ถือเป็นการผ่อนชำระเงินต้นที่ค้างอยู่ เว้นแต่ผ่อนชำระภายในกำหนดหนึ่งปี ให้หน่วยงานของรัฐพิจารณาผ่อนผันไม่ต้องคิดดอกเบี้ยระหว่างการผ่อนชำระ หากมีการดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติม (Amendment) ปรับปรุง (Adjustment) และพัฒนา(Development) กฎหมายตามข้อเสนอแนะดังกล่าวแล้ว อาจทำให้การปรับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับปัญหาดังกล่าวเกิดความชัดเจนยิ่งขึ้น และยังเป็นการสร้างบรรทัดฐานในการพิจารณาอันก่อจะให้เกิดหลักประกัน (Guarantee) และสร้างความเป็นธรรม (Justice) ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ซึ่งเหมาะสมและเป็นไปตามทฤษฎีลำดับศักดิ์แห่งกฎหมายอันจะส่งผลให้กฎหมายความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่มีหลักเกณฑ์ที่ประกันต่อสิทธิและเสรีภาพของเจ้าหน้าที่ ซึ่งส่งผลให้การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่เกิดผลสัมฤทธิ์ บรรลุผล มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลยิ่งขึ้น