ปัญหากฎหมายเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ศึกษากรณีการใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เสียหายและการใช้สิทธิ เรียกค่าสินไหมทดแทนคืนจากหน่วยงานของรัฐ

Abstract

พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 (Act of Liability for a Wrongful Act of the Officials B.E. 2539 (1996)) เป็นกฎหมายซึ่งตราขึ้นโดยมีเจตนารมณ์เพื่อคุ้มครองเจ้าหน้าที่ (the Official) ซึ่งได้ปฏิบัติหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมายโดยเป็นไปตามอำนาจหน้าที่หรือตามที่ได้รับมอบหมาย ซึ่งถือเป็นการดำเนินการแทนหน่วยงานของรัฐ (State Agency) เพื่อไม่ให้เจ้าหน้าที่ต้องกลายเป็นรับผิดในทางแพ่งต่อบุคคลภายนอกแทนหน่วยงานของรัฐ และเป็นการให้หลักประกัน (Guarantee) แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐโดยให้ความคุ้มครองต่อความเสียหายที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ รวมถึงเป็นการจำกัดความรับผิดของเจ้าหน้าที่ ทั้งนี้ เพื่อสร้างเสริมกำลังใจ (Encourage) และส่งเสริมประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่ (Promote Efficiency in Performance of Duties) พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ได้วางหลักเกณฑ์สำคัญในการให้ความคุ้มครองแก่เจ้าหน้าที่ที่ได้กระทำละเมิดก่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคคลภายนอก (Third Person) ในขณะที่ได้ปฏิบัติหน้าที่ตามอำนาจหน้าที่ (Power and Duty) หรือตามที่ได้รับมอบหมาย (Assignment) โดยกำหนดให้เจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้นแก่บุคคลภายนอกซึ่งเป็นผู้เสียหาย (Injured Person) จากการกระทำดังกล่าวเป็นการเฉพาะตัว เนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ตามอำนาจหน้าที่หรือตามที่ได้รับมอบหมายนั้นเป็นการดำเนินการแทนรัฐ ซึ่งกฎหมายกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องจัดให้มีบริการสาธารณะ (Public Service) ให้แก่ประชาชน นอกจากนี้ พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ยังให้ความคุ้มครองแก่เจ้าหน้าที่ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ได้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่บุคคลภายนอก ซึ่งได้รับความเสียหายจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ โดยกำหนดหลักการให้เจ้าหน้าที่สามารถใช้สิทธิเรียกร้อง (Right to Claim) ให้หน่วยงานของรัฐชดใช้ค่าสินไหมทดแทน (Compensation) คืนให้แก่ตนได้ โดยปรากฏตามนัยมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ซึ่งมีสาระสำคัญความว่า ถ้าหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ได้ใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เสียหาย สิทธิที่จะเรียกให้อีกฝ่ายหนึ่งชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ตนให้มีกำหนดอายุความหนึ่งปีนับแต่วันที่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ได้ใช้ค่าสินไหมทดแทนนั้นแก่ผู้เสียหาย จากการศึกษาพบว่าบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวมีปัญหาทางกฎหมายบางประการ กล่าวคือ การที่บทบัญญัติมาตรา 9 กำหนดให้เจ้าหน้าที่มีสิทธิเรียกให้หน่วยงานของรัฐชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ตนในกรณีที่เจ้าหน้าที่ได้ชำระค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เสียหายไป จะเห็นได้ว่า บทบัญญัติดังกล่าวไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ซึ่งตราขึ้นเพื่อให้ความคุ้มครองและจำกัดความรับผิดของเจ้าหน้าที่ในกรณีที่มีการกระทำละเมิดโดยเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งกฎหมายได้วางหลักการให้ความคุ้มครองแก่เจ้าหน้าที่โดยไม่จำต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่บุคคลภายนอกผู้ได้รับความเสียหายจากการกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่เป็นการเฉพาะตัว อีกทั้งการที่กฎหมายได้กำหนดหลักเกณฑ์โดยเปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่สามารถใช้ดุลพินิจ (Discretionary) ในการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่บุคคลภายนอกผู้ได้รับความเสียหายอันเกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่นั้นอาจขัดหรือแย้งต่อหลักความรับผิดทางละเมิดและการฟ้องคดีตามนัยมาตรา 5 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ ในกรณีนี้ผู้เสียหายอาจฟ้องหน่วยงานของรัฐดังกล่าวได้โดยตรง แต่จะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้ นอกจากนี้ บทบัญญัติมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ยังมิได้กำหนดกลไกในการตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเหตุละเมิดอันเป็นมูลเหตุของการใช้สิทธิเรียกร้องให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ ซึ่งกลไกดังกล่าวเป็นหลักการสำคัญในการอำนวยความเป็นธรรม (Justice Service) ให้แก่คู่กรณีทุกฝ่าย และเป็นมาตรการในการตรวจสอบการใช้งบประมาณแผ่นดินในการเยียวผู้เสียหาย เมื่อไม่ปรากฏว่ากฎหมายได้กำหนดกลไกลดังกล่าวไว้อย่างชัดแจ้ง จึงทำให้หน่วยงานของรัฐขาดโอกาสในการตรวจสอบ การโต้แย้ง การค้นหาพยานหลักฐาน การแสดงข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่สามารถพิสูจน์ความเสียหายที่แท้จริงได้ พิเคราะห์แล้วจึงเห็นว่า พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มีเจตนารมณ์ที่สำคัญคือการมุ่งคุ้มครองเจ้าหน้าที่ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยเจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติหน้าที่ของตนต่อบุคคลภายนอกซึ่งเป็นผู้เสียหายเป็นการเฉพาะตัว เนื่องจากการกระทำที่ก่อให้เกิดเหตุละเมิดนั้นอาจเกิดขึ้นจากการดำเนินการตามภารกิจอันเป็นหน้าที่สำคัญของรัฐที่มุ่งหมายให้การปฏิบัติราชการสำเร็จลุล่วง ซึ่งเป็นการดำเนินการเพื่อประโยชน์ของสังคมและประชาชนโดยส่วนรวม มิใช่เป็นการดำเนินการเพื่อประโยชน์ส่วนตัวของเจ้าหน้าที่แต่อย่างใด หากรัฐมิได้ให้ความคุ้มครองแก่เจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหน้าที่ตามอำนาจหน้าที่อย่างเหมาะสมแล้ว อาจเป็นเหตุให้เจ้าหน้าที่จะต้องรับผิดในความเสียหายที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่เป็นการเฉพาะตัว ซึ่งจะก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรม (Unfair) แก่เจ้าหน้าที่อย่างยิ่ง ทำให้เจ้าหน้าที่ขาดขวัญและกำลังใจ โดยเกรงกลัวที่จะต้องปฏิบัติหน้าที่แม้ว่าจะเป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามอำนาจหน้าที่ซึ่งกฎหมายกำหนดไว้ก็ตาม กรณีนี้อาจส่งผลให้การบริหารงานแผ่นดิน (Administration) ไม่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ทำให้พันธกิจในหน่วยงานของรัฐไม่บรรลุผล และทำให้ประชาชนไม่ได้รับบริการสาธารณะที่จำเป็น การที่บทบัญญัติมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 วางหลักว่า ถ้าหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ได้ใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เสียหายไปแล้ว หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ย่อมมีสิทธิเรียกร้องให้อีกฝ่ายหนึ่งชดใช้ค่าสินไหมทดแทนคืนแก่ตน บทบัญญัติมาตรา 9 ส่งผลให้เจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ต้องรับภาระในการชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้ผู้เสียหายไปก่อน การดำเนินการเช่นนี้ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 และขัดต่อหลักการตรวจสอบและอำนวยความเป็นธรรม (Principle of Examination and Justice Service) ซึ่งทำให้หน่วยงานของรัฐไม่สามารถตรวจสอบข้อเท็จจริงในขณะเกิดเหตุละเมิดขึ้นในโอกาสแรก และทำให้การพิจารณาพิจารณาชดใช้ค่าสินไหมคืนแก่เจ้าหน้าที่เกิดข้อบกพร่อง โดยอาจส่งผลให้เจ้าหน้าที่ไม่ได้รับการพิจารณาชดใช้ค่าสินไหมทดแทนคืนจากหน่วยงานของรัฐ หากปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ได้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนไปเกินความเสียหายที่แท้จริง พิจารณาแล้วจึงเห็นควรให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 โดยวางหลักว่า ถ้าหน่วยงานของรัฐได้ใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เสียหาย สิทธิที่จะเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ตน ให้มีกำหนดอายุความหนึ่งปีนับแต่วันที่หน่วยงานของรัฐได้ใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เสียหาย ซึ่งหากเจ้าหน้าที่ได้ใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้เสียหายโดยสมัครใจ ให้เจ้าหน้าที่รายงานหัวหน้าหน่วยงานของรัฐทราบโดยพลัน และให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และแจ้งผลการพิจารณาแก่เจ้าหน้าที่ภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับทราบการรายงานจากเจ้าหน้าที่ ทั้งนี้ เจ้าหน้าที่ที่ได้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนดังกล่าวไป อาจเรียกให้หน่วยงานของรัฐชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ตนได้ตามความเสียหายที่เกิดขึ้นจริงแก่ผู้เสียหาย และไม่เกินกว่าที่ตนได้ชำระค่าสินไหมทดแทนไป โดยสิทธิดังกล่าวมีกำหนดอายุความหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการพิจารณาจากหัวหน้าหน่วยงานของรัฐ หรือนับแต่วันที่ครบกำหนดตามหกสิบวันดังกล่าว หากปรากฏว่าหัวหน้าหน่วยงานของรัฐมิได้ดำเนินการแจ้งผลการพิจารณาให้ทราบ เว้นแต่จะมีเหตุจำเป็นอันมิอาจก้าวล่วงเสียได้ หากมีการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติมาตรา 9 ตามข้อเสนอแนะดังกล่าวแล้ว อาจช่วยแก้ไขปัญหาการตีความที่ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ได้ และอาจทำให้บทบัญญัติมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 สามารถนำมาปรับใช้ได้โดยไม่เกิดปัญหาทางกฎหมาย ซึ่งจะทำให้การใช้บังคับกฎหมายและการบริหารงานแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและบรรลุผล และยังทำให้บทบัญญัติดังกล่าวมีความสอดคล้องและเป็นไปตามเจตนารมณ์แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 อีกด้วย