ปัญหาและอุปสรรคทางกฎหมายเกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐของรัฐบาลในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ

Abstract

วิทยานิพนธ์นี้ศึกษาปัญหาและอุปสรรคทางกฎหมายเกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐของรัฐบาลในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 190 เกี่ยวกับการตีความ อำนาจและหน้าที่ของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติในการพิจารณากลั่นกรองประเภทของหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาเพื่อให้เกิดความเชื่อมั่นต่อประเทศคู่ค้ากับประเทศไทย การจัดทำความคิดเห็นสาธารณะตามที่กฎหมายกำหนดไว้ว่าหนังสือสัญญาระหว่างประเทศประเภทใดบ้างที่สำคัญเพียงพอในการนำเข้าสู่รัฐสภา และผู้มีอำนาจที่จะเป็นผู้กำหนดว่าหนังสือสัญญาระหว่างประเทศประเภทใดที่มีความสำคัญในการนำเข้าสู่ความเห็นของรัฐสภา และขั้นตอนใดที่รัฐสภาควรจะเข้ามาสร้างกลไกและบทบาทก่อนที่รัฐบาลจะเข้าทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศหรือหลังจากที่ได้มีการลงนามหรือก่อนที่จะมีการให้สัตยาบัน หรือเพียงแต่เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องในหนังสือสัญญาระหว่างประเทศเท่านั้น นอกจากนั้นรัฐสภาควรให้ความชัดเจนในการให้ความเห็นขอบหรืออาจกำหนดว่าหนังสือสัญญาระหว่างประเทศต้องถุกเสนอต่อรัฐสภาก่อนช่วงกำหนดเวลาที่แน่นอน หากสิ้นสุดช่วงเวลาดังกล่าวรัฐสภาเพิกเฉยให้ถือว่ารัฐสภาได้ให้ความเห็นชอบกับหนังสือสัญญาระหว่างประเทศและให้ดำเนินการต่อไปได้ จากการศึกษาพบว่าโครงสร้างทางกฎหมายเกี่ยวกับอำนาจของรัฐบาลหรือฝ่ายบริหารในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศบัญญัติขึ้นเพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติตรวจสอบและทบทวนการทำหน้าที่ของฝ่ายบริหาร เพราะการที่ฝ่ายบริหารจะนำประเทศชาติเข้าผูกพันตามสนธิสัญญาจึงต้องสร้างเงื่อนไขในการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารไว้ แต่ปัญหาของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 190 ได้กำหนดหลักเกณฑ์ไว้กว้างมากจนเกินไป จนทำให้ขาดหลักหรือแนวปฏิบัติในการทำให้ฝ่ายบริหารดำเนินการตามกฎหมาย ส่งผลให้ถ้าดำเนินการผิดพลาดอาจทำให้ถุกฟ้องหรือถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งได้ และยังสร้างเงื่อนไขว่าจะต้องดำเนินการตั้งแต่ขั้นตอนการเจรจา (Negotiation) ซึ่งต่างจากแนวทางรัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐอเมริกาที่กำหนดให้อำนาจเต็ม (Full power) แก่ประธานาธิบดีในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ (Treaty) และต้องได้รับคำปรึกษาและความยินยอมจากสมาชิกวุฒิสภา (Senate) จำนวนสองในสามสมาชิกที่มีอยู่ในขั้นตอนการให้สัตยาบัน (Ratification) หรือการทำภาคยานุวัติ (Accession) แก่หนังสือสัญญาระหว่างประเทศ ส่วนกฎหมายกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่กำหนดให้มีการร่างพระราชบัญญัติการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศดังกล่าว จากปัญหาข้างต้นมีข้อเสนอแนะว่า ควรให้ฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลขอความเห็นชอบจากรัฐสภาตามหลักเกณฑ์และประเภทหนังสือสัญญาที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 190 แต่ต้องกำหนดให้ฝ่ายบริหารขอความเห็นชอบจากรัฐสภาในขั้นตอนการให้สัตยาบันหรือการทำภาคยานุวัติเช่นเดียวกับกฎหมายของสหรัฐอเมริกา มิใช่ขั้นตอนการเจรจา เพราะความมีผลผูกพันของสนธิสัญญานั้นมิใช่ขั้นตอนการเจรจา แต่เป็นขั้นตอนการให้สัตยาบันหรือการทำภาคยานุวัติ จึงไม่จำเป็นต้องตรวจสอบการทำหน้าที่ของฝ่ายบริหารในขั้นตอนดังกล่าวเช่นเดียวกับมาตรา 190 ที่กำหนดไว้ในปัจจุบัน ส่วนการยกร่างพระราชบัญญัติการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศนั้น ควรนำอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา (Vienna Convention on the Law of Treaties) มาทำการอนุวัตรการให้เป็นไปตามอนุสัญญาดังกล่าว เพื่อนำมาเป็นแนวทางยกร่างกฎหมายที่ประเทศไทยยังไม่ได้เป็นภาคีสมาชิก แต่อนุสัญญาดังกล่าวถือว่าเป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศที่นานาอาระประเทศได้ถือปฏิบัติ ซึ่งถ้าประเทศไทยจะนำอนุสัญญาหรือเข้าเป็นสมาชิกก็มิได้มีผลกระทบกับประเทศไทย นอกขากนั้นเพื่อให้กฎหมายมีประสิทธิภาพจึงควรมีพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเยียวยาสาธารณะแก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ โดยกำหนดหลักเกณฑ์ ขั้นตอนและกลุ่มบุคคลที่จะเยียวยา โดยให้ฝ่ายตุลาการเข้ามามีบทบาทในการกลั่นกรองผู้ที่ได้รับผลกระทบ โดยจะต้องพิสูจน์ให้ศาลเห็นถึงความเสียหายที่ได้รับเพื่อให้การเยียวยามีหลักเกณฑ์และได้รับการตรวจสอบจากศาล อันเป็นการเยียวยาตามคำพิพากษาของศาล มิใช่เยียวยาโดยฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลเป็นผู้กำหนด