ปัญหากฎหมายเกี่ยวกับการออกเอกสารสิทธิ์ในเขตป่าชายเลน: ศึกษากรณีตามมาตรา 59 ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497

Abstract

การออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินเป็นปัญหาที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง เนื่องจากทั้งภาครัฐและภาคเอกชนต่างมีวัตถุประสงค์ตรงกันที่ต้องการให้พนักงานเจ้าหน้าที่เร่งรัดการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินให้กับราษฎรผู้ครอบครอบและทำประโยชน์อยู่แล้วโดยเร็วที่สุดเพื่อจัดสรรที่ดินให้กับประชาชน แต่ด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน ซึ่งบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน กฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 และระเบียบของคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ รวมทั้งบทกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เช่น ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กฎหมายว่าด้วยการป่าไม้ กฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดิน ตลอดจนระเบียบภายในของทางราชการ ทำให้เกิดปัญหาในการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินให้แก่ราษฎร แม้ในบางกรณีจะมีการครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ในกฎหมายแล้วก็ตาม จากกรณีดังกล่าวก่อให้เกิดปัญหาการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินโดยมิได้แจ้งการครอบครอง (ส.ค.1) ตามมาตรา 59 ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 ในเขตป่าชายเลนตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 ข้อ 14 (5) ได้กำหนดเงื่อนไขห้ามมิให้ออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินสำหรับที่ดินซึ่งคณะรัฐมนตรีสงวนไว้เพื่อรักษาทรัพยากรธรรมชาติหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น สำหรับกรณีศึกษานี้ คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 15 ธันวาคม 2530 กำหนดเขตพื้นที่ป่าชายเลนใน 23 จังหวัด ให้เป็นที่สงวนหวงห้าม โดยมีวัตถุประสงค์เพื่ออนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติชายเลน รักษาความสมดุลของสิ่งแวดล้อม โดยมีข้อห้ามเด็ดขาดให้ระงับการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินทุกประเภทในเขตป่า ชายเลน โดยไม่คำนึงถึงสิทธิของผู้ที่ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมาก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ (1 ธันวาคม 2497) และก่อนวันที่มีมติคณะรัฐมนตรีกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในพื้นที่ป่าชายเลน (15 ธันวาคม 2530) ซึ่งเดิมราษฎรที่มีหลักฐานการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) รวมทั้งราษฎรที่ไม่มีหลักฐาน ส.ค.1 ดังกล่าว สามารถนำที่ดินที่ตนครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินแล้ว ไปดำเนินการยื่นคำขอออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินเป็นการเฉพาะราย ตามมาตรา 59 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน หรือ ยื่นคำขอออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินเป็นการเฉพาะรายโดยมิได้แจ้งการครอบครองมาตรา 59 ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินได้ ซึ่งแตกต่างจากผู้ที่ได้ยื่นคำขอออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินหลังวันที่ 15 ธันวาคม 2530 ซึ่งราษฎรที่ไม่มีหลักฐานสำหรับที่ดิน จะไม่สามารถขอออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินในบริเวณเขตป่าชายเลนตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวได้ โดยปรากฏว่าต่อมา ราษฎรบางรายได้ไปดำเนินการฟ้องต่อศาลปกครอง และพิสูจน์สิทธิในที่ดินจนศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาให้ได้สิทธิ พนักงานเจ้าหน้าที่จึงสามารถออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินให้แก่ราษฎรดังกล่าวได้ แต่ราษฎรที่ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินในลักษณะเดียวกันที่มิได้ไปฟ้องต่อศาลปกครอง พนักงานเจ้าหน้าที่จะไม่สามารถออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินให้ได้ เนื่องจากขัดกับมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว และขัดกับกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537)ฯ จะทำให้เกิดความไม่เสมอภาค ไม่เป็นธรรมแก่ราษฎรที่ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินในลักษณะเดียวกัน จึงสมควรจะต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ.2537)ฯ ข้อ 14(5) เพื่อเป็นการรับรองสิทธิของราษฎรที่เป็นเจ้าของที่ดินในลักษณะนี้ ให้ได้รับการปฏิบัติจากรัฐในกรณีที่เสมอภาค เป็นธรรมและเท่าเทียมกันต่อไป